CESSIONE DI CREDITI SANITARI, CARTOLARIZZAZIONE E RIFIUTO DELLA P.A.: LA PAROLA ALLE SEZIONI UNITE

I. Premessa

L’ordinanza interlocutoria in commento si segnala per la rilevanza nomofilattica della questione che sottopone al vaglio delle Sezioni Unite, ponendo per la prima volta — con esplicito riconoscimento dell’assenza di precedenti specifici nella giurisprudenza di legittimità — il problema del rapporto tra due discipline entrambe speciali, ma animate da logiche e finalità radicalmente divergenti: da un lato, la normativa sui contratti pubblici (nella specie l’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016; oggi riprodotto, con riduzione del termine da quarantacinque a trenta giorni, dall’art. 120, comma 12, d.lgs. n. 36/2023 e dall’art. 6, Allegato II.14); dall’altro, la disciplina della cartolarizzazione dei crediti di cui alla L. n. 130/1999, come modificata dall’art. 12 d.l. n. 145/2013, convertito con L. n. 9/2014, che ha introdotto il comma 4-bis all’art. 4.

La questione assume estrema rilevanza pratica, considerato che le operazioni di cessione in blocco di crediti vantati verso enti del Servizio Sanitario Nazionale, strutturate nella forma della cartolarizzazione ex L. n. 130/1999, sono assai frequenti nel panorama italiano.

II. Il quadro normativo di riferimento

II.1. La disciplina del Codice dei contratti pubblici

L’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016, stabilisce un meccanismo di silenzio-assenso per la cessione dei crediti da corrispettivo di appalto, concessione e concorso di progettazione: la cessione, stipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e regolarmente notificata alla stazione appaltante, è efficace e opponibile qualora l’amministrazione non la rifiuti con comunicazione notificata al cedente e al cessionario entro quarantacinque giorni dalla notifica.

La disposizione sostituisce il previgente sistema di adesione espressa contemplato dagli artt. 69 e 70 r.d. n. 2440/1923, pur mantenendo la logica di fondo per cui la circolazione dei crediti derivanti da rapporti con la P.A. non è del tutto libera, rimanendo soggetta all’attivazione di uno specifico meccanismo di controllo in capo all’ente debitore. Come già evidenziato dalla giurisprudenza di legittimità, il sistema del silenzio-assenso introdotto dai codici dei contratti pubblici costituisce una novità rispetto alla disciplina storica della contabilità di Stato, che invece richiedeva un’adesione positiva ed espressa (Cass. Civ., Sez. III, Ordinanza Interlocutoria n. 24482 del 05/08/2026).

II.2. La disciplina della cartolarizzazione

L’art. 4, comma 4-bis, L. n. 130/1999 dispone che «alle cessioni effettuate nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione non si applicano gli articoli 69 e 70 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, nonché le altre disposizioni che richiedano formalità diverse o ulteriori rispetto a quelle di cui alla presente legge». L’opponibilità della cessione al debitore ceduto — ivi comprese le pubbliche amministrazioni — viene assicurata attraverso le modalità di pubblicità legale previste dagli artt. 4, comma 4-ter, L. n. 130/1999 e 58, commi 2 e 4, T.U.B. (pubblicazione di avviso in Gazzetta Ufficiale), senza necessità di ulteriori formalità o del consenso del debitore.

La ratio della norma è chiaramente identificata nella Relazione di accompagnamento alla L. n. 9/2014 e richiamata dall’ordinanza in commento: la modifica legislativa è «volta a semplificare le modalità di cessione di crediti verso la pubblica amministrazione equiparando le stesse alle cessioni di crediti nei confronti di soggetti privati». L’operazione di cartolarizzazione è, per sua natura, caratterizzata dalla cessione in blocco di una pluralità di crediti a una società veicolo (SPV), dalla loro destinazione a patrimonio separato e dalla funzionalizzazione dei flussi finanziari al soddisfacimento dei titolari dei titoli emessi: meccanismo che presuppone la certezza e l’uniformità del regime di opponibilità dei crediti ceduti.

III. Il contrasto tra i due orientamenti giurisprudenziali e la sua genesi

III.1. L’orientamento favorevole alla prevalenza della L. n. 130/1999

L’orientamento prevalente nella giurisprudenza di merito — sia amministrativa che civile — è nel senso che la disciplina della cartolarizzazione prevalga su quella del Codice dei contratti pubblici, escludendo il potere di rifiuto della P.A.

Il Consiglio di Stato, con le sentenze gemelle nn. 5561 e 5562 del 24 settembre 2020, ha affermato con chiarezza che: (i) l’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 non ha abrogato implicitamente il comma 4-bis dell’art. 4 L. n. 130/1999, trattandosi di norma meramente riproduttiva dell’art. 117 d.lgs. n. 163/2006, già previgente rispetto all’introduzione del comma 4-bis; (ii) la norma del codice degli appalti non prevale per specialità, poiché è l’art. 4, comma 4-bis, L. n. 130/1999 a costituire norma speciale rispetto a tutte le disposizioni che disciplinano le formalità per la cessione dei crediti; (iii) l’art. 106, comma 13, non contiene alcun espresso riferimento alla cartolarizzazione e quindi non può essere interpretato estensivamente, trattandosi di norma derogatoria rispetto alla disciplina comune.

Questo orientamento è stato recepito dalla maggioranza dei giudici di merito. La Corte d’appello di Potenza, con sentenza n. 326 del 14 maggio 2026, ha confermato tale impostazione, rigettando l’appello di un’amministrazione pubblica e affermando che la cessione inserita in un’operazione di cartolarizzazione è sottratta alla disciplina dell’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 (Corte d’Appello di Potenza – Sentenza 14 maggio 2026, n. 326). Analogamente, numerosi tribunali di merito si sono espressi nello stesso senso (Tribunale Di Crotone, Sentenza n.627 del 23 Settembre 2024; Tribunale Di Avellino, Sentenza n.660 del 29 Aprile 2025; Tribunale di Siracusa, Sentenza n.2409 del 29 novembre 2024; Tribunale di Ascoli Piceno, Sentenza n.65 del 24 gennaio 2024).

III.2. L’orientamento contrario, favorevole all’applicazione del Codice dei contratti pubblici

Un orientamento minoritario — ma presente — in sede di merito sostiene invece che le disposizioni dell’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 debbano prevalere anche per le cessioni nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione, costituendo lex specialis in materia di crediti verso la P.A.

Il Tribunale di Cagliari, con sentenza n. 369 del 2026, ha sostenuto questa tesi, ritenendo che la disciplina pubblicistica dei contratti pubblici, in quanto successiva e speciale rispetto alla disciplina generale della cartolarizzazione, attribuisca alla P.A. un potere di rifiuto che non è ricompreso tra le formalità derogate dalla L. n. 130/1999. In tale prospettiva, la deroga introdotta dall’art. 4, comma 4-bis, riguarderebbe le sole formalità comunicative e pubblicitarie (notifica, forma solenne), non il potere sostanziale di rifiuto successivamente introdotto dalla normativa pubblicistica.

Il Tribunale di Modena, con sentenza n. 1529/2025, ha parimenti accolto l’eccezione di rifiuto tempestivo, ritenendo applicabile l’art. 106, comma 13, alle cessioni di crediti da forniture a enti pubblici.

IV. Il percorso argomentativo dell’ordinanza Interlocutoria n. 24482 del 5 agosto 2026

IV.1. Il punto di partenza: la diversità delle rationes

La Terza Sezione, pur non adottando una soluzione definitiva, svolge un percorso argomentativo che merita di essere analizzato con attenzione.

Il primo elemento valorizzato è la divergenza teleologica tra le due discipline.

L’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 risponde all’esigenza pubblicistica di garantire la regolare esecuzione del contratto e la continuità del rapporto tra stazione appaltante e appaltatore, interesse che potrebbe essere compromesso se le risorse finanziarie del cedente venissero a mancare in corso d’esecuzione.

La disciplina della cartolarizzazione, al contrario, persegue l’obiettivo di favorire la liquidità delle imprese e la competitività del sistema economico, consentendo la rapida trasformazione dei crediti commerciali in liquidità attraverso un meccanismo unitario che impone una disciplina uniforme a tutti i crediti ceduti in blocco.

IV.2. L’argomento letterale

In secondo luogo, la Corte valorizza il dato letterale dell’art. 4, comma 4-bis, L. n. 130/1999: la norma non si limita a derogare agli artt. 69 e 70 r.d. n. 2440/1923, ma estende espressamente la deroga a «le altre disposizioni che richiedano formalità diverse o ulteriori rispetto a quelle di cui alla presente legge». L’ambito della clausola derogatoria appare ampio: essa sembrerebbe destinata a travolgere qualsiasi regime di formalità aggiuntiva che si pretendesse di imporre alla cessione cartolarizzata, ivi compreso il meccanismo di notifica-rifiuto previsto dall’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016.

IV.3. L’argomento sul mancato richiamo alla normativa sugli appalti

L’ordinanza segnala altresì che l’art. 4, comma 4-bis è stato introdotto nel 2014, in un contesto in cui era già vigente il d.lgs. n. 163/2006 (poi abrogato dall’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016), eppure il legislatore non ha ritenuto di fare alcun riferimento alla normativa in materia di contratti pubblici. La Corte riferisce l’opinione dottrinale che qualifica tale omissione come una “dimenticanza”, ma correttamente osserva che anche tale lettura non impedisce di assoggettare le cessioni cartolarizzate alla sola L. n. 130/1999, poiché l’assenza di richiamo può altresì essere intesa come conferma dell’intenzione di escludere la normativa pubblicistica dall’ambito di applicazione della deroga.

IV.4. L’argomento sulla stretta interpretazione delle norme derogatorie

Ulteriore passaggio rilevante è quello che attiene al criterio interpretativo: l’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 è una norma derogatoria rispetto al principio generale di cedibilità del credito senza il consenso del debitore sancito dall’art. 1260 c.c. In quanto tale, essa va interpretata restrittivamente e non può essere estesa per via analogica o interpretativa a fattispecie — come la cartolarizzazione — non espressamente contemplate dal suo tenore letterale. L’art. 106, comma 13, parla di “cessione dei crediti” senza alcun riferimento alle operazioni di cartolarizzazione; estendervi la disciplina del rifiuto significherebbe operare un’applicazione analogica di una norma eccezionale, vietata dall’art. 14 delle Preleggi.

V. La questione secondaria: l’omessa impugnazione del rifiuto

La seconda questione rimessa al Primo Presidente — la rilevanza dell’omessa impugnazione del rifiuto da parte della P.A. debitrice — assume carattere subordinato e consequenziale rispetto alla prima.

Solo ove si ritenesse che il potere di rifiuto sussista anche nelle operazioni di cartolarizzazione, occorrerebbe interrogarsi sulla natura giuridica di tale rifiuto e sulle conseguenze processuali della mancata impugnazione. Il Tribunale di Treviso, in primo grado, aveva qualificato il rifiuto come “atto amministrativo” e ne aveva affermato l’efficacia perdurante in mancanza di annullamento davanti al giudice amministrativo, ritenendo che questa circostanza potesse rilevare ex art. 1189 c.c. La Corte d’appello di Venezia aveva invece negato questa impostazione, escludendo che il cessionario fosse gravato dall’onere di impugnazione, attesa l’illegittimità o inefficacia del rifiuto.

La questione implica una scelta di sistema: se il rifiuto della P.A. abbia natura di atto di diritto pubblico (e come tale soggetto al regime impugnatorio degli atti amministrativi), ovvero di mera dichiarazione negoziale privata, con conseguenze affatto diverse in termini di rimedi esperibili e di effetti del mancato utilizzo di tali rimedi.

VI. Stato attuale della questione e prospettive

VI.1. Il panorama giurisprudenziale

Come emerge dall’analisi delle pronunce sopra richiamate, la questione è tuttora oggetto di soluzioni divergenti nei giudizi di merito:

– la maggioranza dei giudici e delle corti d’appello che hanno esaminato la questione si orienta nel senso della prevalenza della L. n. 130/1999, ritenendo che il potere di rifiuto della P.A. non sia applicabile alle cessioni effettuate nell’ambito di cartolarizzazioni;

– una minoranza applica invece l’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 anche a tali operazioni, ritenendo che il rifiuto tempestivamente manifestato privi la cessione di efficacia nei confronti della P.A.

VI.2. L’assenza di precedenti di legittimità

La Corte sottolinea espressamente l’assenza di pronunce della Cassazione che abbiano affrontato la questione “negli esatti termini“. Ciò è di per sé significativo: la questione è emersa con forza nella prassi solo a seguito dell’introduzione del comma 4-bis nel 2014, ma il relativo contenzioso ha impiegato anni a giungere in sede di legittimità.

VI.3. Le possibili soluzioni delle Sezioni Unite

Sulla base degli argomenti valorizzati nell’ordinanza in commento, appare possibile tracciare le due principali soluzioni interpretative che potrebbero essere adottate dalle Sezioni Unite:

– prima soluzione (prevalenza della L. n. 130/1999): le cessioni effettuate nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione sono sottratte al regime dell’art. 106, comma 13, d.lgs. n. 50/2016; la deroga contenuta nell’art. 4, comma 4-bis, L. n. 130/1999 alle “altre disposizioni che richiedano formalità diverse o ulteriori” è sufficientemente ampia da ricomprendere il meccanismo di notifica-silenzio assenso/rifiuto previsto dal codice degli appalti; la P.A. debitrice non ha quindi la facoltà di rifiutare la cessione e, ove l’abbia fatto, tale rifiuto è privo di effetti;

– seconda soluzione (applicabilità dell’art. 106, comma 13): il potere di rifiuto della stazione appaltante, in quanto potere sostanziale attribuito dalla normativa successiva sui contratti pubblici, esorbita dall’ambito della deroga introdotta dall’art. 4, comma 4-bis, la quale sarebbe diretta a esonerare le cessioni cartolarizzate dai soli oneri formali (notifica in forma solenne, atto autenticato) e non già dal controllo sostanziale della P.A. sulla circolazione dei crediti derivanti da contratti da essa stipulati.

VII. Considerazioni conclusive

L’ordinanza in commento è destinata a segnare una tappa significativa nel panorama giurisprudenziale italiano sulla circolazione dei crediti verso la P.A. nell’ambito delle operazioni di cartolarizzazione.

Pur non sciogliendo i nodi interpretativi, la Corte offre al lettore una sintesi accurata degli argomenti in gioco e mostra — con prudente riserva — una certa inclinazione verso la prevalenza della disciplina speciale della cartolarizzazione, incentivata dall’ampiezza letterale della clausola derogatoria dell’art. 4, comma 4-bis, L. n. 130/1999, dalla stretta interpretazione che si impone alle norme derogative e dalla diversità di ratio tra le due discipline.

Le Sezioni Unite, ove investite della questione, saranno chiamate a definire un principio di diritto che avrà rilevanti ricadute pratiche: da un lato sul mercato delle cartolarizzazioni, che si avvale del quadro normativo della L. n. 130/1999 per garantire la certezza dei flussi, e dall’altro sugli enti del Servizio Sanitario Nazionale, i quali vedono nella facoltà di rifiuto uno strumento di tutela del proprio interesse alla continuità dei rapporti contrattuali e alla gestione ordinata delle proprie posizioni debitorie.