“La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza il rispetto della forma scritta ad substantiam non preclude, di per sé, l’esercizio dell’azione di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c.; l’ostacolo all’azione sussiste soltanto nelle ipotesi di nullità per illiceità di un elemento essenziale del contratto, per contrasto con l’ordine pubblico o per frode alla legge. L’azione è esperibile, alle medesime condizioni, anche dalla stessa P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale in esecuzione del contratto nullo. In caso di nullità contrattuale, la domanda di arricchimento conserva carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione d’indebito ex art. 2033 c.c. ed è proponibile solo quando quest’ultima sia preclusa ab origine per i limiti strutturali che ne impediscono l’esercizio, come nell’ipotesi di prestazione non restituibile in natura. L’indennizzo ex art. 2041 c.c., inoltre, non può coincidere con il corrispettivo contrattuale, ma va liquidato nei limiti della minor somma tra impoverimento e arricchimento, con esclusione delle componenti riconducibili al profitto.”.
(Cass. civ., Sez. Unite, 28/04/2026, n. 11513)
La sentenza affronta un problema di particolare rilievo sistematico: se la nullità del contratto della pubblica amministrazione per difetto di forma scritta precluda, oppure no, il ricorso all’azione generale di arricchimento senza causa. La questione viene esaminata nel quadro del principio di sussidiarietà di cui all’art. 2042 c.c. e del rapporto tra azione di arricchimento e ripetizione d’indebito, con specifico riguardo ai casi in cui l’esecuzione del contratto nullo abbia comunque prodotto uno spostamento patrimoniale privo di giustificazione.
Le Sezioni Unite vengono chiamate anche a chiarire due ulteriori profili: se il rimedio ex art. 2041 c.c. sia esperibile pure quando a invocarlo sia la stessa amministrazione e se, in presenza di contratto nullo, la possibilità di agire in ripetizione ex art. 2033 c.c. assorba o escluda in ogni caso il rimedio indennitario ex art. 2041 c.c..
La controversia trae origine dall’opposizione proposta avverso un’ingiunzione di pagamento emessa dal Comune di Bojano per il pagamento del canone dell’acqua relativo agli anni 2008-2011. Il Tribunale accoglieva integralmente l’opposizione, mentre la Corte d’appello, ritenuto nullo il contratto di utenza per difetto della forma scritta richiesta nei contratti della P.A., condannava l’opponente non in base al titolo contrattuale, ma a titolo di indennizzo per ingiustificato arricchimento, parametrato alle tariffe comunali.
Investite del ricorso, le Sezioni Unite respingono la tesi dell’improponibilità dell’azione di arricchimento per il solo fatto della nullità formale del contratto, ma censurano il criterio di quantificazione adottato dalla Corte territoriale. La decisione si conclude, infatti, con il rigetto del terzo motivo, l’accoglimento del primo, l’assorbimento del secondo, la cassazione con rinvio e l’enunciazione di un principio di diritto espresso in motivazione e nel dispositivo.
Il nucleo della pronuncia risiede nella distinzione tra nullità per difetto di forma e nullità per illiceità. Le Sezioni Unite affermano che la mancanza della forma scritta ad substantiam nei contratti della pubblica amministrazione integra una nullità che elimina il titolo contrattuale, ma non determina, di per sé, l’inammissibilità dell’azione di arricchimento.
La Corte chiarisce che la violazione delle norme che impongono la forma scritta, pur essendo collegata a interessi pubblici rilevanti, non comporta automaticamente quel disvalore qualificato che giustifica l’esclusione del rimedio generale di cui all’art. 2041 c.c. L’assenza del requisito formale produce quindi la caducazione del contratto e impedisce la tutela contrattuale, ma non rende intangibile lo spostamento patrimoniale realizzatosi in esecuzione del rapporto di fatto.
La sentenza individua il vero limite ostativo non nella semplice nullità per contrarietà a norma imperativa, ma nella nullità connessa all’illiceità di un elemento essenziale del contratto o alla frode alla legge. Secondo la Corte, l’azione di arricchimento non può essere impiegata per neutralizzare le conseguenze di un negozio che l’ordinamento colpisce con una valutazione di particolare disvalore, in quanto lesivo dell’ordine pubblico o di principi fondamentali.
Il discrimine, dunque, non passa per la mera imperatività della norma violata, ma per la qualità del vizio. La nullità strutturale per mancanza di forma resta distinta dalla nullità che dipende dall’illiceità di causa, oggetto o motivi. Solo quest’ultima, secondo le Sezioni Unite, è tale da impedire il ricorso al rimedio residuale dell’art. 2041 c.c..
Di particolare rilievo è il passaggio in cui la Corte afferma espressamente che l’azione di arricchimento può essere esercitata non solo contro la pubblica amministrazione, ma anche dalla pubblica amministrazione che abbia subito un depauperamento patrimoniale in esecuzione di un contratto nullo.
La motivazione valorizza il dato per cui negare tale rimedio all’ente pubblico finirebbe per compromettere, anziché salvaguardare, gli interessi di corretta gestione e conservazione delle risorse pubbliche. In questa prospettiva, la forma scritta tutela il buon andamento, la trasparenza e il controllo sull’attività amministrativa, ma non può trasformarsi in una causa di consolidamento definitivo della perdita patrimoniale subita dalla P.A..
La Corte riconduce quindi la disciplina dell’arricchimento nei confronti della pubblica amministrazione agli schemi civilistici generali, escludendo la necessità di costruire un regime eccezionale di inammissibilità del rimedio per il solo fatto che una delle parti sia un soggetto pubblico.
Le Sezioni Unite confermano che, in caso di nullità del contratto, il rimedio principale resta la ripetizione d’indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. L’azione di arricchimento conserva natura sussidiaria e può operare soltanto quando l’azione restitutoria non sia concretamente esperibile per una carenza originaria dei suoi presupposti.
La sentenza insiste dunque su una nozione di sussidiarietà non meramente astratta, ma concreta. Ciò significa che non basta rilevare la teorica esistenza di un altro rimedio tipico: occorre verificare se esso sia in concreto praticabile in relazione alla struttura della prestazione eseguita. Se la ripetizione è impedita da limiti intrinseci al suo stesso oggetto, allora si apre lo spazio applicativo dell’art. 2041 c.c..
Nel caso deciso, la prestazione aveva ad oggetto acqua già erogata e consumata. Proprio l’impossibilità di restituzione in natura dei quantitativi forniti escludeva la percorribilità del rimedio restitutorio e rendeva l’azione di arricchimento l’unico strumento disponibile per reagire allo spostamento patrimoniale ingiustificato.
Se la prima parte della decisione amplia l’accesso al rimedio indennitario, la seconda ne delimita rigorosamente la portata economica. Le Sezioni Unite censurano infatti la Corte d’appello per avere liquidato una somma corrispondente, di fatto, al corrispettivo contrattuale calcolato secondo le tariffe comunali.
La Corte ribadisce che l’indennizzo ex art. 2041 c.c. non può mai coincidere con il prezzo che sarebbe stato dovuto in base a un contratto valido. Esso deve essere contenuto nella minor somma tra l’arricchimento conseguito dal beneficiario e la perdita patrimoniale subita dall’impoverito. Ne restano escluse le componenti riconducibili al profitto o comunque eccedenti la funzione strettamente reintegratoria del rimedio.
Nel caso di specie, la Corte rileva che la tariffa applicata comprendeva anche la remunerazione del capitale investito. Tale voce viene qualificata come componente del lucro cessante e, proprio per questo, ritenuta non recuperabile attraverso l’azione di arricchimento, che non può surrogare gli effetti economici di un contratto valido né attribuire all’impoverito il margine di profitto.
La pronuncia si segnala per la sua funzione chiarificatrice su tre piani.
In primo luogo, essa afferma che la nullità del contratto della P.A. per difetto di forma scritta non vale, da sola, a escludere il ricorso all’art. 2041 c.c. In secondo luogo, riconosce che il rimedio indennitario è esperibile anche dalla stessa amministrazione depauperata. In terzo luogo, ricostruisce il rapporto tra art. 2033 e art. 2041 c.c. in termini di sussidiarietà concreta, ammettendo il secondo solo quando il primo sia strutturalmente impraticabile.
La decisione, tuttavia, evita che tale apertura si traduca in una reviviscenza indiretta del contratto nullo. L’indennizzo non è il corrispettivo contrattuale sotto altro nome, ma una misura reintegratoria limitata, ancorata alla minor somma tra impoverimento e arricchimento e incompatibile con il riconoscimento di componenti di profitto.
Ne emerge una soluzione di equilibrio: la tutela pubblicistica della forma resta ferma sul piano della validità del contratto, ma non si estende fino a legittimare un definitivo spostamento patrimoniale senza causa. In questo senso, la sentenza restituisce all’art. 2041 c.c. la sua funzione di norma di chiusura del sistema, pur mantenendolo entro i limiti rigorosi imposti dal carattere sussidiario del rimedio.